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2016年4月13-15日，“第十一屆水處理行業熱點技術論壇”在江蘇鹽城成功舉辦，本文為住建部城市建設司調研員曹燕進女士在論壇中的發言。

截至2015年底，全國城市及88%的縣城均建有城鎮污水處理廠，城鎮污水處理能力達到1.64億立方米/日，城市污水處理率約91%。全年污水處理量達到511億立方米(見圖1)。我國水污染防治四個五年計劃已完成，污染物總量控制、節能減排、達標排放成效顯著，城鎮污水處理實現跨越式發展。但是，老百姓對身邊水環境感受與上述成績確有相當大的差距。黑臭水體是民生之患、民心之痛。

圖1 我國城鎮污水處理發展現狀

國務院發布的《關于推進海綿城市建設的指導意見》時強調指出，要以黑臭水體整治作為海綿城市建設的突破口。剛才提到了，黑臭水體涉及到控源截污、內源治理、生態修復以及其他方面。海綿城市當然也是涉及到方方面面，不僅有源頭削減、過程控制，也有系統治理(見圖2)。這些工作是和問題導向，目標導向緊密結合的。所以海綿城市建設不單是只增加一些綠植，增加雨水滲透量，更重要的是統籌解決各方面的問題，包括城市排水內澇、黑臭水體整治等問題，要把建筑小區、道路綠化帶等的雨水消納功能與地下管廊建設結合起來(見圖3)。

圖2 黑臭水體VS海綿城市建設

圖3 海綿城市建設應統籌解決各方面問題

針對黑臭水體也要推動區域綜合治理，當然更重要的是結合海綿城市建設理念進行黑臭水體的系統整治，最終達到小雨不積水，大雨不內澇，水體不黑臭，熱島效應得到緩解。

國務院《水污染防治行動計劃》提出，關于黑臭水體的整治目標：2015年底前，完成地級及以上城市建成區水體排查，公布黑臭水體名稱、責任人及達標期限。2017年底前，實現地級及以上城市建成區河面無大面積漂浮物，河岸無垃圾，無違法排污口;直轄市、省會城市、計劃單列市建成區基本消除黑臭水體。2020年底前，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內。2030年，城市建成區黑臭水體總體得到消除。

《水污染防治行動計劃》同時明確：地方各級人民政府負責落實，黑臭水體整治責任主體是城市人民政府。住房城鄉建設部牽頭會同環境保護部、水利部、農業部負責指導好監督落實。

黑臭水體整治工作流程如圖4所示。首先由城市人民政府組織對轄區內的水體黑臭狀況進行逐一排查，并向社會公布排查結果，接受公眾評議。其次，根據排查和公眾評議結果，確定黑臭水體名單和總體整治計劃(含年度整治計劃)，并建立長效機制。第三，根據黑臭水體總體整治計劃，委托專業機構針對各黑臭水體逐一編制整治方案，按規定程序開展論證和工程實施，同時委托第三方機構按評估方案全過程跟蹤實施進展，適時開展公眾評議，并由地方政府或委托第三方評估機構組織對各黑臭水體的整治效果進行綜合評估。最后，地方政府根據所公布黑臭水體名單、總體整治計劃及各黑臭水體整治工作進展情況，定期(每季度或每半年)公布水體整治效果，并根據所建立的長效機制，開展水體日常維護與監管工作。

圖4 黑臭水體整治工作流程

黑臭水體整治工作系統性強，工作涉及面廣，應遵循如下原則：

明確目標，整體規劃。科學識別黑臭水體及其形成機理與變化特征，結合污染源、水系分布和補水來源等情況，合理制定城市黑臭水體的整治目標、總體方案和具體工作計劃。

因地制宜，標本兼治。針對城市水體黑臭成因、當地自然人文環境條件和地區經濟發展水平，綜合應用控源截污、內源治理、生態修復等措施，全面消除黑臭，改善人居環境質量。

生態改善，長效保持。多渠道科學開辟補水水源，改善水動力條件，修復水生態系統，提升水體自然凈化能力，實現城市水環境持續改善。

部門聯動，政策保障。堅持政府主導，強化部門協作，明確職責分工，完善政策法規體系，鼓勵多渠道融資，健全城市水體日常維護管理機制。

強化監管，公眾參與。強化全過程監管，建立水體水質監測、預警應對機制;開辟城市黑臭水體整治信息公開渠道，鼓勵公眾參與，接受社會監督。

2015年，住建部會同環保部以及相關的一些部門制定了《城市黑臭水體整治工作指南》。根據《城市黑臭水體整治工作指南》，城市黑臭水體是指城市建成區內，呈現令人不悅的顏色和(或)散發令人不適氣味的水體的統稱。根據黑臭程度的不同，可將黑臭水體細分為“輕度黑臭”和“重度黑臭”兩級。城市黑臭水體分級的評價指標包括透明度、溶解氧(DO)、氧化還原電位(ORP)和氨氮(NH3-N)。

城市黑臭水體成因復雜，包括：工業排污、生活污水，初期雨水徑流，合流制管網溢流污染，分散畜禽養殖，雨污管網錯接、混接，違規排水(小商販亂排亂倒)，水體缺乏流動等，整治難度大。因此，《城市黑臭水體整治工作指南》中強調要進行科學的調查與研判，這里包括污染源的調查，點源、面源、內源污染以及其他一些因素所造成的污染成因分析(見圖5)，這是一個非常關鍵的環節，也是一項非常基礎的工作。

圖5 城市黑臭水體污染源

水體周邊也有很多因素會造成黑臭問題，環境條件調查也是非常重要的。在對黑臭水體周邊環境條件進行調查時應采集水文、水質、水生態等信息，排查主要致黑臭污染物及污染來源，提出黑臭治理的目標污染物及分期治理目標(見圖6)。

黑臭水體周邊環境條件

我們再來看一下城市黑臭水體的排查情況：目前，全國295個地級及以上城市中，有221個城市查出黑臭水體1897條，總長度約7000公里，其中重度黑臭占1/3，輕度黑臭約占2/3。在地域分布上，南方地區約占6成，北方地區約占4成。在排查過程中，有74個城市建成區內無黑臭水體，并經當地城市政府確認。2016年整治考核目標為40%。

五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念：堅持綠色發展，可持續發展，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設。《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》要求以黑臭水體整治為突破口。

近期，國務院領導也有一些重要的批示，要求全面啟動、全面推進黑臭水體整治;切實做好各項工作的落實，要有進度表;務必抓好落實，抓出成效;要將黑臭水體整治作為重點工作投入力量，抓緊推進：一要盡快完成考核平臺建設運行;二要采取綜合措施，三位一體，保障政府投入;三要抓好典型示范，創新PPP模式。

住建部《關于做好城市黑臭水體整治項目儲備及信息填報的通知》明確落實項目、開展對接：將整治措施轉化為工程項目，填入城市黑臭水整治項目庫(作為國開行、農發行、專項建設基金優惠政策支持，“水十條”考核依據);召開企業、金融機構、片區座談會了解各方需求，聽取建議;確定需國家搭建平臺引入社會資本的項目，適時組織對接。

1.控源截污是根本

黑臭水體整治技術選擇應遵循：適用性、綜合性、經濟型、長效性和安全性原則，綜合應用控源截污、內源治理、生態修復等措施(見圖7)。這里特別要強調控源截污是根本，也是前提。控源截污涉及到截污納管、面源控制。要做好排水口普查登記備查，檢查是否有隱藏排污口需封堵;初雨面源污染是否可控;合流制管網溢流污染水量、次數是否可控;是否存在小區排水系統雨污混接，污水排入雨水管;餐飲、洗車等“低、小、散”行業將污水、垃圾倒入雨水口等問題。

圖7黑臭水體整治措施

2.強化公眾參與

許多黑臭水體往往位于城鄉結合部或老城區，有的地理位置隱蔽，在百姓房前屋后，黑臭水體的識別和篩查要發揮公眾的民意，根據以往掌握的水體污染和投訴情況進行預評估，公示，對有爭議的，問卷調查，60%以上認為“黑臭”即納入整治范圍。

針對黑臭水體整理效果評價，要切實做好公眾調查評議;強化專業評估，正確地引導公眾判斷。

切實抓好水體水質長效維持工作，建立信息發布和公眾舉報平臺、舉報電話;監督違法排污行為，監督水體養護單位。

3.明確落實責任

國家和省級層面：住房城鄉建設部門會同環保、水利、農業等部門負責城市黑臭水體整治的指導和監督;建立城市黑臭水體整治監管平臺：信息報送、信息發布、手機微信公眾監督、遙測遙感輔助監管平臺;定期公布整治進展情況和抽查核查結果，接受社會監督。

城市層面：城市人民政府是責任主體，組織各部門具體落實;組織城市黑臭水體普查、制定整治方案、落實整治項目，制定整治效果評估辦法，確定考核評估機構、評估結果上報，加強指導和監督。同時，受理核實公眾舉報，接受公眾監督;實行“河湖長制”，建立長效機制(技術、資金、運管)。

4.強化監督考核

自2016年起建立季度通報制度，各地應按要求上報信息，省(自治區、直轄市)住房城鄉建設部門牽頭組織核查督查。住房城鄉建設部將會同有關部門共同開展黑臭水體整治監督檢查，并向社會公布監督檢查結果，對整治不力、未按期完成整治目標要求的，責令限期整改，并約談相關責任人。

5.創新整治模式

加大財政支持，轉變投入方式。中央財政發揮“四兩撥千斤”的作用，設立黑臭水體整治專項資金，采用競爭性、獎勵性、試點示范等方式予以支持;地方政府做好中長期財政預算和年度計劃安排。鼓勵政府與社會資本合作(PPP)。建立風險分擔、收益共享的合作機制;明晰經營權益、政府購買服務、財政補貼機制;強化合同管理，嚴格整治效果考核，按效收費;鼓勵“技術+資本”結合，采取總承包黑臭水體整治建設項目，發揮整體效益。發動社會力量整治黑臭水體。